——2023年11月28日在通化市第九届人民代表大会常务委员会第十四次会议上
市人大常委会法工委主任 丁 伟
为了深入贯彻实施新修改的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》和党的二十大报告关于“完善和加强备案审查制度”的精神，保证宪法法律实施，保护公民合法权益。2023年，法工委依法备案审查工作情况，现报告如下：
一、备案审查工作开展的基本情况
一年来，市县两级人大常委会和政府、监委、法院、检察院坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入学习贯彻习近平法治思想，认真贯彻党中央、省委、市委决策部署，紧紧围绕通化经济社会发展，坚持“有件必备、有备必审、有错必纠”的工作原则，各部门密切配合，上下联动，全市规范性文件备案审查工作有序开展。
（一）依法开展规范性文件备案和审查
一年来，市人大常委会法工委共对4件规范性文件进行了备案审查，其中《通化市人民检察院案件管理部开展律师异地阅卷工作实施细则（试行）》是自《备案审查条例》修订后，首次实现对“一委、两院”出台的规范性文件进行审查，备案审查工作基本上做到全覆盖。经审查，报备的规范性文件未增设公民、组织、法人的权利义务，不存在合理性、合法性问题，符合报备要求。同时，市人大常委会法工委分别向全国人大和省人大报备了市人大常委会已经出台的2部地方性法规（《通化市社区治理促进条例》《通化市人民代表大会常务委员会关于保护黑土资源行为的决定》）和1件规范性文件（《全力推进“两个健康”先行区试点城市创建工作努力实现全市非公有制经济高质量发展的决定》）。各县（市、区）人大常委会接收规范性文件报备情况分别为：集安市5件（含《集安市人民检察院社区矫正巡回检察工作办法（试行）》）、东昌区、通化县各3件(通化县含《关于审理未成年人刑事案件的规定》)、柳河县、辉南县、二道江区各1件。
（二）进一步健全完善备案审查工作制度体系
在制度建设方面，根据省人大常委会规范性文件备案审查工作规范，市人大常委会法工委制定了《通化市人大常委会规范性文件备案审查流程图》《审查承办表》《备案移交处理表》等相关表格，统一报送备案格式，规范报送、处理程序等，并将已经相对成熟的做法用于指导县（市、区）人大常委会备案审查工作，切实做好全市规范性文件备案审查的各项工作。下一步，将借鉴其他地区先进经验和做法，进一步探索备案审查工作联动机制，计划出台《备案审查工作办法》。县（市、区）人大常委会结合自身实际，多措并举，努力提升备审工作实效：东昌区人大组建了由法学专家、检察官、律师的专家库，加强对规范性文件合理性、合法性审查；二道江人大今年赴重庆市考察了备审工作的先进做法；通化县人大建立了建立规范性文件专项清理长效督促机制，从源头上杜绝违法；柳河县人大加强备案审查衔接联动，逐步落细落实各项工作程序，提升备案审查规范化、标准化水平；集安市人大建立备案审查“五关”制度，对备审工作形成完整闭环。
（三）不断提高备案审查工作能力水平
一年来，市县两级人大常委会法备案审查工作人员积极开展业务学习，通过专门培训、以会代训、自学强训、考察学习等多种形式不断增强履职能力。积极参加全国人大、省人大举办的立法实务培训，努力提高规范性文件备案审查工作能力和水平。年初，市人大常委会法工委组织“一府、一委、两院”召开座谈会，将新修订的《吉林省规范性文件备案审查条例》发送给他们，向其提出工作要求，解释相关条款，明确了市人大常委会审查的范围，规范了备案审查程序，督促其按照规范要求，要求其增强报备意识、落实报备责任、规范报备工作，对规范性文件报备单位定期调度，及时掌握规范性文件制定情况。
（四）积极开展法规规章规范性文件数据库建设
为开展吉林省法规规章规范性文件数据库建设，市人大法工委第一时间将省人大安排部署落实到“一府、一委、两院”，全面梳理和汇总了市人大常委会出台的现行有效的12件法规和6件规范性文件，并组织县（市、区）人大常委会法制工作机构开展此项工作。在组织上报文件的同时，做好文件复核工作，督促市政府和县（市、区）人大常委会连接政务外网，并指导使用省人大常委会备案审查系统，按照“谁制定、谁报送、谁负责”总体要求，切实做到对规范性文件电子审查和电子归档管理。目前，该系统已正式运行，我市出台的法规、规范性文件均已上传至该系统，备案审查工作逐步实现信息化、规范化、透明化，有力提升了人大监督实效。
二、存在问题
一是对规范性文件界定不准。由于现行法律对于规范性文件审查的范围规定比较原则，实践中对如何确定工作范围既有不同的认识，也有不同的做法。比如，一些文件名称中并没有“决议”“决定”“命令”的字样，而是以规定、办法、细则、意见等名称出现，但内容涉及公民组织的权利义务；有些文件名称中虽有“决定”“命令”的字样，但内容不具有规范性，实践中不好把握。在备审工作实践中，从发文主体上看存在党政部门联合发文、政府部门联合发文、议事协调机构发文等情况。如仅仅通过规范性文件概念、特征上判断，很难界定是否为规范性文件。
二是部分单位对备案审查工作重视不够。部分单位对备案审查工作的认识限于“备案登记”，对“审查监督”认知不足，对于报备的规范性文件存在不及时、不全面的现象。部分报备单位处于“零”报备情况，省备案审查条例修改后，在政府规范性文件报备基础上，“一委、两院”规范性文件也纳入人大备审范围。截至目前，我市两级人大常委会中，仅市本级和集安市、通化县人大常委会收到过检察机关报备的规范性文件各一件，其他县区均未收到过“一委、两院”报备规范性文件。
三是规范性文件审查标准把握不准，审查方式简单化
根据宪法法律规定和各级人大常委会多年来实践做法，规范性文件审查标准主要包括合宪性、政治性、合法性、适当性四个方面。市县两级人大备案审查实际工作往往重点围绕合法性标准开展，针对政治性审查和适当性审查重视不够。在依职权审查、依申请审查、移送审查、专项审查四种审查方式中，目前主要还是运用依职权审查方式开展工作，其他方式运用较少，各地未收到过规范性文件审查申请，也没有开展过移送审查。
四是工作力量严重不足。目前除市人大常委会配置了专门工作机构和人员外，各县（市、区）人大常委会均无专门的工作力量，且县（市、区）人大常委会法制工作机构缺少法律专业背景工作人员，难以应对备案审查工作专业性、复杂性的要求。
三、下一步工作安排
一是进一步细化认定标准，健全完善工作制度。备案审查工作一项专业性工作，其基础就是对规范性文件的认定，我们将积极争取省人大指导，借鉴各地经验，细化规范性文件认定标准。同时，完善配套制度，统一工作流程，增强备案审查制度刚性，使备案审查工作更加科学、严谨、规范。要加强衔接联动和沟通协作，提升备案审查工作整体实效。
二是进一步强化报备工作措施。加强与报备单位的工作联系，提高对报备工作认识高度，明确要求报备工作流程和标准，适当进行主动审查、创新举措，通过核对发文目录、适时抽查、定期调度、年底专查等多种方式，推动报备主体依法履行职责，最大限度避免规范性文件迟报、漏报。对于报备材料不齐全、不规范等问题，及时提出，予以纠正。
三是灵活运用审查方式，严格审查标准。严格履行地方人大对“一府一委两院”工作的监督职责，加强对市政府制定的规章、“一府一委两院”制定的其他规范性文件的主动审查工作，保障宪法法律正确实施，维护国家法治统一。要在原有的依职权审查、依申请审查、移送审查三种审查方式基础上增加专项审查方式，对事关重大改革和政策调整、涉及法律重要修改、关系公众切身利益、引发社会广泛关注等方面的规范性文件，可以组织开展专项审查。进一步畅通人民利益表达渠道，健全完善人民群众与人大机关直接联系的平台与载体，认真做好公民、组织提出的审查建议的研究、处理和反馈工作。严格遵守、综合运用政治性、合法性、适当性审查标准，坚决纠正同法律规定相抵触的规范性文件，及时审查出与党中央重大决策部署不相符或者与国家重大改革方向不一致的规章和规范性文件，重点审查人民群众反映强烈、影响老百姓切身利益、直接涉及公民权利义务的规章和其他规范性文件。
四是推动县（市、区）人大常委会加强工作力量。由于受编制和人员构成限制，县（市、区）人大常委会很难适应备案审查工作专业性、复杂性特点，要逐步推动全市县（市、区）人大常委会设置专门机构，合理配置基层人大法制工作机构人员构成，强化基层人大法制工作机构队伍建设，从而实现备审工作高质量完成。要采取多种学习方式，组织县（市、区）人大常委会参加省人大立法培训，加强备审业务理论和实操水平；加强与先进地区人大沟通联系，考察域外人大在备审工作中的先进做法，强化监督实效。